聚焦十三五
以宜昌市为样本的调查结果显示，育龄妇女不愿意生二孩的首要原因是教育费用太高，占比达52.8%；婚嫁成本高是第二大原因，占22.8%；第三大原因是“没有精力带孩子”，占21.8%。总之，经济压力成为城乡家庭一致公认的不生二孩首要原因。
本报记者 周慧
实习记者 宋兴国 北京报道
十八届五中全会公报发布后，“全面二孩”政策迅速成为最热话题，在诸多行业引发连锁反应。这也意味着实施了30多年的计划生育政策的重大调整，计划生育政策改革的大幕正式拉开。
11月5日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄公开表示，目前相关工作进展很快，现在开始怀孕应该不算违反政策，只要二孩是在新修订的《人口与计划生育法》颁布后出生，就是符合政策的。
杨文庄表示，今后几年出生人口总量会有一定程度的增长，最高年份的出生人口预计超过2000万人，预计2030年我国总人口为14.5亿人。接受21世纪经济报道记者采访的专家也认为，短期内会有小增长，最高年份出生人口预计2200万左右。
不过，民间对“二孩政策”的响应能否达到预期，才是当下官方、学界和企业界最关注的问题。
21世纪经济报道记者通过采访数十国内各大小城市符合生育二孩资格的家庭，综合中南财经政法大学在湖北宜昌做的40万育龄女性生育意愿调查（下称“报告”）发现，目前经济基础是家庭考虑是否生二孩的第一条件。以北京、上海为代表的一线城市“80后”年轻人大多表示孩子教育、医疗成本过高，不会轻易考虑生育二孩；一线城市富裕家庭以及三四线地级市和县城家庭生育二孩的意愿则相对略高。
中国人民大学社会与人口学院人口学系教授杨菊华告诉21世纪经济报道记者，人口政策实际上就是要适度的调节和平衡育龄家庭在一孩和两孩之间的选择，其实还是要看政策的保障程度。所以推进家庭友好型政策，尤其是在公共服务和基础设施建设这两大方面的推进速度能不能跟上，是消除这些中间群体尤其是育龄女性疑虑的关键。
有国家卫计委官员在地方调研时称，各级党委政府应该从本地实际出发，响应国家调整政策，并出台一些有针对性的政策，使老百姓该生的能生，这个成本和代价对国家是有利的。
与此同时，计生工作和相关部门必须转型的问题，已经是一个共识。据透露，卫计委最近也在调研如何实现转型，例如从过去的行政管理为主转变为服务为主。
家庭：经济压力排首位
“不用花心思运作，也可以生二孩了。二孩计划可以正式列入家庭议程。”中部某省会城市公务员张华告诉21世纪经济报道记者。
熟悉法规的张华在结婚时就“留了一手”。他让妻子的户籍留在娘家，准备一胎后，和妻子假离婚，让妻子回娘家生二孩。
“全面二孩”政策公布后，张华去医院妇产科咨询，医生反馈称，为二孩来咨询的人并不如想象中多，“想生的总会有办法生”。这其中，还有不少是和他一样的体制内公务员。
张华说，对于他这样体制内的公务员来说，二孩政策防线的解除，无疑是个好消息。而他接下来要考虑的，首先就是经济问题——小孩教育、医疗，以及妻子是否能当全职妈妈。
张华的大学同学圈里，留在北上广深以及二线城市的人中，准备要二孩的并不多；而没有上大学的高中同学，很多都留在老家县市上班，多在前几年就生了二孩。
21世纪经济报道记者采访了北京、上海、武汉的二十余个已经生一孩的家庭，夫妻双方均受过本科及以上教育，职业分布在国企、律师、公务员、媒体等行业，反馈准备要二孩的家庭只有2个。
这些不愿意要二孩的家庭，几乎都提到了“经济压力大”；而出现频率第二高的原因则是“没有精力再照顾一个孩子”。
今年8月，中南财经政法大学副教授石智雷团队以宜昌市为调研对象，从处于15-60岁年龄段的女性中随机筛选出40万个样本进行生育模式和生育水平调查。调查结果显示，育龄妇女不愿意生二孩的首要原因是教育费用太高，占比达52.8%；婚嫁成本高是第二大原因，占22.8%；第三大原因是“没有精力带孩子”，占21.8%。总之，经济压力成为城乡家庭一致公认的不生二孩首要原因。
而在三四线地级市，生育二孩的意愿要高很多。
21世纪经济报道记者采访了四川宜宾市5对要二孩的家庭，发现其共同点是家庭年收入在20万-30万左右，职业集中在电力、医院等当地相对较高收入行业，且双方父母的经济条件也较好。
在北京这样的一线城市，年轻人普遍反映经济压力太大。部分“80后”在北京郊区买下第一套房结婚，有了第一个孩子后，目前正在考虑在中心城区换一套学区房，已被压得喘不过气来；还有部分“80后”，在北京处于租房子阶段，房子以及孩子的户口、教育等都是难题，这部分人坚决表示暂时不会考虑二孩。
北京的“70末”全职妈妈丁悦，去年辞职去美国生二孩。她在北京的朋友圈子里，生二孩和准备生二孩的比率比较高。这批人的共同特点是，年龄在35岁左右，经济基础良好，女方可以或者已经做了全职妈妈。
“两个孩子的话，很多妈妈都会考虑全职在家。”她身边就有很多博士和博士后的全职妈妈。丁悦说，朋友中很多人在“全面二孩”政策公布前就已经在境外或者通过其他方式生了二孩，而因此次政策放开选择生二孩的，多是体制内的老师、医生、公务员。
作为“过来人”，丁悦表示对于一个家庭来说，是否生二孩，包括多个方面的考虑，对于大多数北京家庭来说，第一考虑的是经济承受能力，其中最重要的是孩子的教育支出。以部分在国外生二孩的家庭为例，他们的孩子大多没有打算参加国内高考，从小开始在北京上私立国际学校，一年学费和社交娱乐活动费用加起来平均也有20万元左右。
精力不够是仅次于经济压力的第二个难题。上海一位“80末”妈妈告诉21世纪经济报道记者，她正在考虑要二孩，唯一担心的是精力不够，生二孩时父母年纪也大了，能帮的忙有限；另外，即便有老人或者保姆帮带孩子，作为负责任的家长，她也希望自己能够在孩子身上投入更多的精力。
受访家长告诉21世纪经济报道记者，合资格的家庭都会希望家里多一个孩子，毕竟一个小孩太孤单，但前提是经济实力和个人精力跟得上。这说明，如果公共服务不到位，即使生育政策放开，很多家庭也不敢轻易生育二孩。
国家：单独二孩政策效应低于预期
全面二孩政策叠加之前的单独二孩政策，是否会出现人口爆发性增长？
中共中央总书记习近平在向五中全会作关于“十三五”规划建议说明时指出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策基于两个考虑。一方面，实施单独二孩政策以来，全国符合政策条件的夫妇有1100多万对，截至今年8月底，提出生育二孩申请的只有169万对，占比为15.4%。另一方面，我国人口老龄化态势明显，2014年60岁以上人口占总人口的比重已经超过15%，老年人口比重高于世界平均水平，14岁以下人口比重低于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少，这种趋势还在继续。实施全面二孩政策是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。
11月4日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄接受媒体采访时表示，现阶段全国符合全面二孩政策条件的夫妇大约有9000多万对，其中60%育龄妇女超过35岁，40岁上下的各占一半，城乡比重差不多。杨文庄预测，未来几年的出生人口会有一定程度的增长。最高年份预计会超过2000万人。
但是，认为“全面二孩政策效应影响有限”的观点也不少，其主要依据是单独二孩政策不如预期。
“单独二孩”政策出台时，国家卫计委人士称，大概每年新增出生人口200万人左右。2015年初，卫计委公布了截至2014年底的“单独二孩”申请数为106.9万；2015年上半年数据，全国单独夫妇的再生育申请数为46.34万。这些数据都距200万有相当差距。
对此，国家卫计生委官员在接受采访时强调，“单独二孩政策和当时的预期非常符合。”但不可否认的是，人们的生育意愿在不断的变化。据了解，2013年，调查发现符合单独二孩政策的家庭有60%希望生育，2015年的调查显示，只有39.6%的家庭希望生育二孩。
21世纪经济报道记者采访湖北3个地市获取的反馈，均是单独二孩政策效果低于预期。
湖北一位地市计生系统官员告诉21世纪经济报道记者，下一步他们会做目标人群摸底调查，做完调查才能对二孩政策效应有所预判。目前该市20-29岁的育龄妇女人数，呈逐年下降趋势；放开单独二孩后，当地出生人口有小幅度上升，但未如预期。
上述计生系统官员表示，作为一个人口净流出的中部地级市，人口出生率逐年下降，对城市发展来说不是利好。放开全面二孩应该能带动当地人口出生率有一定幅度回升，毕竟相对一线城市来说，三四线城市生活压力小一些。
事实上，在全面二孩政策公布前的10月24日，国家卫计委在湖北开了一场低生育地区生育政策响应专题研讨会。参会者包括国家卫计委官员杨文庄、湖北省卫计委主任杨云彦以及国内学者。他们讨论的报告，也就是上文提及的中南财经政法大学副教授石智雷完成的国家课题——低生育地区的政策响应与家庭发展能力问题的调研结果等。
报告以宜昌市为例，从处于15-60岁年龄段的女性中随机筛选出40万个样本，调查的核心正是一孩家庭生育二孩的意愿，全部样本的二孩生育意愿比重为35.8%，总体二孩的生育意愿相对较低。
北京大学人口研究所教授乔晓春表示，当前关注的重点一是现有政策调整会使生育率有多大的反弹；二是在生育反弹不足的情况下采取什么措施鼓励性生育。政府现阶段主要关注的是第一个事情。
乔晓春预计，全面二孩放开后，短期内出生人口会有所增长，但最多每年新增300万-400万，最高估计在600万-700万，加上目前1600万左右的年出生人口，年出生人口峰值预期在2200万左右。
地方：如何破解“不敢生不想生”
在部分人口学者看来，全面二孩政策的放开只是个开始，接下来教育、医疗等多个职能部门也需要有积极的配套政策，甚至部分低生育率地区需要出台激励政策。
石智雷在给国家卫计委做报告时提到，针对个别地方生育水平长期低迷现象，政府及相关部门应该意识到长期的累积效应必将对人口长期均衡发展构成巨大的压力，政策的积极干预已经势在必行。
乔晓春告诉21世纪经济报道记者，目前总体的生育意愿较低，二孩政策效应释放结束后，再加上新一代年轻人生育观念的变化，人口出生率的趋势是越来越低。他建议，未来计划生育政策需要在全面二孩的基础上进一步放开。
杨文庄在10月24日的研讨会上总结称，“没生是什么问题？收入有问题、机会成本的问题、子女的问题、教育的问题。”
他在会上反问地方官员：“政策下来以后，难道只是让目标人群去响应吗？现在该生的不生政府有什么责任，我们能不能梳理，解决群众符合生但是不敢生不想生的问题，能不能拿出几条措施？”
在杨文庄看来，各级党委政府应该从本地实际出发，响应国家调整政策，并出台一些有针对性的措施，使老百姓该生的能生，多生一个就减少一个家庭失独的风险，这个成本和代价对国家是有利的。
石智雷告诉21世纪经济报道记者，为了调研民间对激励政策的态度，他们做了激励政策模型实验研究。
在针对40万育龄妇女的调查中，他们首先询问了受访者的再生育意愿，对于“是否生育二孩”回答“否”或“没想好”的受访者，再追问其对于激励政策的态度。
激励政策的模拟试验包含四个方面的内容：第一，“对第二个孩子，每个月发放抚养补贴100元，直到孩子18周岁”；第二，“对第二个孩子，由国家提供2000元婚嫁保险”；第三，“对第二个孩子，实行入托或入幼儿园免费”；第四，“对第二个孩子，直接追加分配一人份的田地和宅基地”。
在上述四种政策激励效果的横向比较中，“入托或入幼儿园免费”的激励效果最为明显，且明显高于其他政策试验的激励效果。对于原本不准备再生育的人群，该激励政策的响应比重可以达到20.6%；对于原本犹豫不决的人群，该激励政策的响应比重则可以达到59.1%。其他三项模拟政策的激励效果差异不大（见表3）。
报告认为，应该改变过去各个省份“一刀切”的人口政策，根据不同地区人口规模和综合承载力，制定差别化的人口生育政策。
报告建议，全面放开二孩政策后的下一阶段，到2018年，中央和国家卫计委制定基本方针，各地区根据各自不同区域的生育水平和特殊性，制定相应的差异化政策或条例；2020年政策全部衔接，各地根据当地的社会和经济需求制定合理化的人口政策，相应的激励性政策完全落实。
报告还建议，借鉴发达国家采取鼓励生育的相关政策，在生育政策调整的下一个阶段，在局部超低生育地区，建立二孩抚育成本分担机制，利用优惠政策的引导进行相应的刺激。
在具体的政策刺激上，报告建议，对于超低生育水平地区，未来应出台二孩的补贴政策。第一，对于生育二孩的家庭给予相应补助；第二，政府扩大医疗扶助政策，在全国范围内提供免费产检等政策；第三，政府应对早期教育补贴政策进行倾斜，建立学前教育等公共服务资源，采取少部分幼儿园实行入托或入幼儿园免费的优惠政策；第四，考虑延长二孩育龄妇女带薪孕产假、父亲带薪陪护假等假期奖励政策。
在接受21世纪经济报道记者采访的妈妈中，择校难、看病难是各收入阶层都担忧的问题。
人口政策转型契机
相对单独二孩政策，全面二孩意味我国30多年来的计划生育政策的彻底转型。石智雷认为，当下正是计生系统以及我国人口政策转型的契机。
在基层计生系统工作了20多年的老王告诉21世纪经济报道记者，现在的政策风向很明显，相对以前来说，计生系统的管理功能，很大程度上下降，取而代之的是服务功能。对于基层人员来说，最难的是适应这种思维的转变。
乔晓春认为，二孩政策的放开，意味着中国人口政策的转变，过去的思路是“管”，让人少生孩子，从怀孕到生孩子处处设卡；现在除了放开二孩，整个工作思路应该转向“服务”，以前的“计划生育一票否决制”、社会抚养费、二孩审批等应该适时转变。
不过，国家计划生育委员会专家委员梁中堂日前接受媒体采访时表示，五中全会虽然提出“普遍二孩”，也同时强调“坚持计划生育的基本国策”，也就是说，计划生育仍旧是基本国策，这一点没有变。在这个前提下，“一票否决制”不会取消。
近日，国家卫计委副主任王培安在接受媒体采访时表示，实施全面二孩政策后，将进一步改革完善计划生育服务管理，取消二孩审批，实行生育登记服务制度。
据湖北计生系统人士介绍，目前他们已经从传统的“业务领域”职能，比如通过节育措施控制生育等，在往流动人口管理、妇婴保健、早期教育等方面突破，更多履行公共服务职能。比如2014年，湖北进行了生育证制度改革，取消一孩生育审批，变行政审批为主动发放，从生育管理往健康服务方向转变。
北京一位专家告诉21世纪经济报道记者，从2013年，原国家人口计生委与原卫生部合并后，在机构设置上，卫生计生委设计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司、流动人口计划生育服务管理司，已经是在强调计划生育服务职能；二孩政策放开，就是明确信号。
石智雷建议，当下应该改计划生育政策为家庭发展计划。家庭发展计划强调以家庭为单位，给家庭更多的自主权决定生育子女的数量和生育间隔，政府或计划生育机构提供指导和适当的辅助措施。
当前，适龄人口生育意愿明显降低，妇女总和生育率明显低于更替水平，少生优生已成为社会生育观念的主流。在许多学者以及基层计生管理部门看来，我们国家人口基数大这个现实短时间内不会有改变，是否有鼓励生育的政策，还要看接下来的实际效果。但是在一些低生育率持续很久的发达地区，如何更快的推进家庭友好型的人口政策和制度，降低养儿育女的社会成本和经济成本，是必须要考虑的问题。